1 сентября вступил в силу региональный законопроект, который вводит административную ответственность за выезд на лед Байкала вне официальных переправ. Документ по-своему примечательный: над его редакцией работали не только законодатели, но и турбизнес. О том, как удалось донести позицию предпринимателей, какие перспективы открывает этот пример, что за правовые инструменты для этого предусмотрены и почему подобное взаимодействие власти и экономического сектора полезно всем сторонам, Газете Дело рассказал генеральный директор АНО «ЦРПИОИ «ВС Консалт» Алексей Черкашин.

«Это был позитивный пример»

Алексей, давайте вспомним, с чего все началось?

– В марте этого года после двух трагедий с гибелью людей на Байкале был подготовлен законопроект, который вводил большие штрафы за выезд на лед вне официальных переправ. Безусловно, проблему с выездом частных УАЗиков на лёд вместе с туристами нужно было урегулировать, но формулировки закона вызывали вопросы. В частности, в проекте говорилось о «транспортных средствах», однако это определение не раскрывалось. Соответственно, под понятие «транспортные средства» подпадали не только автомобили, но и хивусы, вездеходы «ТРЭКОЛ» и другая техника, способная безопасно передвигаться по различным поверхностям, в том числе по льду и воде.

Туристический бизнес забил тревогу – в такой редакции законопроект ставил под угрозу развитие зимнего туризма на Байкале. К нам обратилось несколько представителей отрасли: «Мы не понимаем, что нам делать?».

Мы подсказали, что вообще-то есть предусмотренная законом процедура общественного обсуждения, в рамках которой все, чьи интересы правовая инициатива так или иначе затрагивает, могут внести свои замечания и предложения в проект документа.

Сделали инструкцию для бизнеса: куда писать, как писать, в какие сроки. Туркомпании это распространили среди участников туррынка. Предприниматели начали активно писать свои замечания (говорят, так активно, что в какой-то момент даже затормозили портал – он не выдержал такого количества просмотров).

К этой теме подключился депутат регионального Заксобрания Алексей Ягодзинский, он защищал позицию турбизнеса уже на сессиях ЗС. И нас услышали: в законопроект внесли изменения, выведя из-под штрафов хивусы. Да, не удалось отстоять трэколы, хотя именно с их помощью вытаскивают застрявшие в торосах суда на воздушной подушке. Тем не менее для множества людей сохранилась возможность работы в легальном поле.

Закон, который вступил в силу 1 сентября, отредактирован с учетом мнения предпринимательского сообщества. На мой взгляд, это очень позитивный пример.

«Вместо массы жалоб – понятный формат»

Правильно ли я понимаю, что этот пример иллюстрирует не просто отдельно взятую историю, а – шире – в принципе возможность для бизнеса участвовать в нормотворческом процессе?

– Совершенно верно. Оценка регулирующего воздействия законопроекта или проекта постановления – это обязательная процедура перед его внесением на рассмотрение в Законодательное собрание или Думу. Ее цель – найти и убрать лишние трудности, избыточные расходы для предпринимателей, для граждан до того, как документ примут. Ведь у государства, у региональных властей нет задачи сделать жизнь бизнеса невыносимой, есть лишь цель решить определенные проблемы. Например, в случае со штрафами за выезд на лед – обезопасить туристов. Но поскольку разработчики законов не всегда детально знакомы со спецификой тех отраслей, которых документ так или иначе касается, то может получиться так, что формулировки оказываются недостаточно точными, избыточными или возможные издержки превышают ожидаемую пользу. Именно поэтому законодатель и предусмотрел возможность для бизнеса и граждан участвовать в редакции законопроектов через подобные механизмы. Для этого еще в 2012 году было принято соответствующее постановление правительства РФ. Власти словно говорят: «Мы не можем за вас решить, что для вашего бизнеса хорошо, а что плохо. Это вы должны нам подсказывать».

Государство таким образом получает цивилизованный, структурированный формат обратной связи – никто не обивает пороги приемных, не озвучивает популистские призывы на встречах, не стоит с плакатами на площади.

А малый бизнес, у которого в отличие от крупных компаний нет возможности держать целые джиар-департаменты и даже отдельных сотрудников, ответственных за контакты с органами власти, имеет возможность донести свою позицию.

«Знать, что механизм существует, и активно участвовать»

Какие механизмы для этого есть на практике?

– На практике это выглядит так: подготовленный проект документа рассылают в бизнес-ассоциации ТПП РФ, «Деловую Россию», «Опору России» или РСПП. Те изучают и дают свое заключение. Это один из каналов обратной связи. Но будем откровенны, количество нормативно-правовых актов, которое принимается ежемесячно, огромно: федеральные документы, региональные, муниципальные… «Большая четверка» не в состоянии их все просмотреть и на все отреагировать.

Другой канал – это портал обсуждения регуляторного воздействия. В Иркутской области это https://regulation.irkobl.ru/projects. Здесь любой желающий может зарегистрироваться, оценить правовую новеллу по вопросам анкеты, а также оставить свои замечания и предложения. Именно этим механизмом мы предложили воспользоваться туротрасли. Он довольно простой. Просто надо, первое, знать, что он существует. Второе, активно участвовать, соблюдая сроки, направлять свои предложения, направлять отзывы, и на основании вот этого диалога в итоге будет рождаться какое-то решение.

Насколько активно этот инструмент используется?

– Он активно работает на федеральном уровне. На региональном, к сожалению, не всегда. Знаю, что в некоторых других субъектах подобными порталами бизнес-сообщество активно пользуется, чтобы доносить свою позицию. Более того, на основе этой обратной связи там даже просчитывают возможный экономический эффект предлагаемых изменений – до того, как принимать закон. Скажем, новый документ обязывает бизнес получать еще одну справку. Разработчики документа анализируют количество выданных справок за предыдущие периоды, число предпринимателей, прямые и косвенные издержки (транспортные, временные, организационные) и выводят т.н. негативный эффект. Затем сопоставляют его с ожидаемым позитивным эффектом: что, помимо экономических потерь, это решение даёт обществу, какую проблему закрывает. И оценивают целесообразность изменений – перекрывают ли плюсы возможные негативные последствия.

У нас, к сожалению, бизнес-сообщество мало знает об этой возможности. Между тем, чтобы этот инструмент работал эффективно, в него должны быть включены все стороны.

«Позицию нужно уметь аргументировать»

В случае с запретом выезда на лед АНО ВС Консалт выступила координатором и в каком-то смысле катализатором процесса. Правильно ли я понимаю, что вы готовы применять этот опыт и в будущем?

– Повторюсь, написать отзыв на портале оценки регуляторного воздействия может любая коммерческая структура, любой предприниматель, чьи интересы затрагивает обсуждаемый законопроект. Просто у предпринимателей, во-первых, не всегда на это есть время и ресурс – у них сезон, клиенты, поставки, налоги и т.п. А объем работы, чтобы дать обратную связь по существу, нужно проделать большой: собрать массив данных, осмыслить, оформить.

Во-вторых, правовые документы нужно уметь читать. Очень часто поправки к закону выглядят как «во втором абзаце пункта 3.1 части 5 союз «или» заменить на «и». То есть нужно найти исходный закон, прочитать его, понять, о чем он, подставить в нужное место поправку – еще раз прочитать, понять, что изменится, к каким последствиям это может привести. Не у всех есть юридические отделы, настолько незагруженные текущей работой, чтобы заниматься еще и этим.

В-третьих, нужно уметь правильно доносить обратную связь. Когда ты пишешь «это плохо», «это непосильно для бизнеса», «бизнес загнется!» – это одна история. Такие заявления, скорее всего, сразу отправятся в корзину с формулировкой «носит оценочный характер». А вот когда пишешь «Это несет отрицательный эффект, потому что…», и у тебя приложено к этому обоснование – это совсем другое дело. Это обоснованное мнение, с которым можно работать.

На наш взгляд, юридический опыт участников нашей некоммерческой организации позволяет отработать все эти моменты.

Нужно помнить и то, что у каждой инициативы есть свои группы интересов.

– Разумеется! И эти интересы могут противоречить вашим: условная прокуратура или ГИБДД могут сказать «мы не видим такой проблемы». Поэтому свою позицию надо аргументировать так, чтобы нельзя было отписаться, чтобы ей сложно было бы что-то противопоставить.

Ну и не будем забывать, что субъектов, которых в разной степени затрагивает проект закона, множество – и все они по-разному видят способы урегулирования. Один считает, что лучше сделать так, другой – иначе. У каждого своя, разрозненная информация о влиянии на экономику. Нужно все это организовать, обобщить – один в поле не воин. Очевидно, нужна некая точка, где эти данные консолидируются, оформляются и доносятся до власти уже единым пакетом. Таким центром входа обычно выступают различные ассоциации, СРО.  В этой ситуации мы взяли на себя такую функцию – и готовы продолжать.

«Вместе работать быстрее и эффективнее»

А насколько малый бизнес вообще в курсе законотворческой работы в регионе? Или предприниматели спохватываются только тогда, когда закон принят и они ощутили его последствия на себе?

– На самом деле не стоит недооценивать предпринимательское сообщество – в целом оно довольно внимательно следит за тем, что так или иначе касается его работы. Возвращаясь к примеру штрафов за выезд на лед: тогда именно предприниматели первыми об этом узнали, забили тревогу. Другое дело, что на тот момент они не знали про инструменты обратной связи.

Стоит помнить, что не на все нормативно-правовые акты целесообразно давать обратную связь. Скажем, в отношении документов фискального характера, всего, что связано с налогами, с упразднением каких-то льгот, мне кажется, нет возможности спорить. При оценке таких законопроектов учитывается только антикоррупционная составляющая.

Допустим, я предприниматель. Вижу некую правовую инициативу, понимаю, что последствия ее могут быть чувствительными для моего бизнеса. Что мне делать?

– В этом случае вы приходите к нам и говорите: «Есть вот такой законопроект. У меня ощущение, что это влияет на мои интересы». Мы в первую очередь смотрим, не пропущены ли сроки общественного обсуждения. Затем определяем, затрагивает ли документ только ваш частный интерес или широкий круг лиц. Если видим общественное значение, то есть смысл собирать и консолидировать мнение отраслевого сообщества.

Чем еще привлекательна такая совместная работа? Вместе быстрее получается аккумулировать ресурсы, собирать и оформлять информацию, да и по затратам эффективнее. Мы тесно работаем с различным бизнесом и понимаем важность такого диалога. А как юристы, мы видим инструменты для его организации. Собственно, для подобных общественных проектов мы задумывали и создавали нашу организацию.

Екатерина Дементьева

Денис Ягодзинский, заместитель председателя комитета по социально-культурному законодательству Законодательного Собрания Иркутской области:

– История с законопроектом о штрафах за выезд на лед Байкала меня заинтересовала по одной простой причине: возникает длинная цепочка последствий, которая в итоге скажется на налоговых поступлениях в бюджет региона. Как депутат ЗС, я голосовал за бюджет Иркутской области и знаю, как напряженно он верстался и принимался. А как член комитета ЗС по социально-культурному законодательству, прекрасно понимаю, что финансирование социальной сферы, спорта, культуры, образования напрямую зависит от того, сколько денег у региона.

Когда стало понятно, что под формулировки инициативы запретить движение по льду, подпадают не только туристические автобусы и «буханки», но и те же хивусы, вообще-то предназначенные для подобных условий, то несложно было понять, что это ставит под угрозу зимний туризм на Байкале. А дальше оставалось только продолжить цепочку: владельцы машин, смежники, которые поставляют запчасти и ремонтируют их, туристические фирмы, которые возят людей на экскурсии, кафе, которые кормят этих людей, гостиницы, которые принимают этих туристов… Это не просто несколько ИП – это несколько отраслей, большое количество семей, рабочие места и налоговые потери для бюджета.

Ко мне обратился руководитель АНО “ВС Консалт” Алексей Черкашин. А нам, депутатам, очень важно вовлекать предпринимателей в обсуждение законов: без обратной связи мы рискуем случайно ударить по своим же налогоплательщикам.

Поэтому я стал отстаивать позицию бизнеса уже на следующих этапах рассмотрения законопроекта. Безопасность на льду осталась под контролем, но предприниматели не пострадали. Они продолжают работать, кормить семьи, платить налоги – а мы благодаря налоговым поступлениям выполняем социальные обязательства.

Для меня эта история – яркий пример того, что государство и бизнес должны слышать друг друга. Одна голова хорошо, две – лучше. И даже если кажется, что инициатива касается только узкой сферы, всегда стоит копнуть глубже. Эффект может вырасти как снежный ком, который заденет множество смежных отраслей. А наша задача – не просто сокращать затраты, но искать новые пути наполнения бюджета, беречь каждое рабочее место. И бизнес здесь – наш главный партнёр.

Мария Стрелюк, руководитель компании «Байкалика»:

– Когда мы узнали о готовящемся законопроекте, увидели текст проекта, стало понятно: если его примут в таком виде, это фактически парализует перевозки по льду Байкала. А зимний сезон – основной для многих туристических компаний, большинство гостей из других регионов стараются приезжать именно зимой, чтобы увидеть уникальный лед Байкала. Более того, этот запрет отразился бы не только на туристической отрасли, но на транспортном обслуживании большинства прибайкальских поселков, жизнеобеспечение острова Ольхон.

С этой проблемой туристическое сообщество обращалось и в Торгово-промышленную палату Восточной Сибири, и в органы власти, готовили письмо спикеру Законодательного собрания Александру Ведерникову, но сроки были очень сжатые и оставался риск не успеть донести свою точку зрения до разработчиков законопроекта.

И в это время на «Байкалику» вышел Алексей Черкашин и предложил воспользоваться механизмом оценки регулирующего воздействия (ОРВ) и подготовить официальные комментарии к законопроекту. Мы обратились к коллегам, оперативно собрали замечания и рекомендации. А Алексей  и его коллеги из некоммерческой организации «ВС Консалт» помогли нам  корректно сформулировать позицию и выбрать подходящую форму подачи, чтобы наши аргументы были услышаны.

Мы старались отстоять не только суда на воздушной подушке (хивусы), но и вездеходы «ТРЭКОЛ». В итоге хивусы исключили из-под запрета, а «трэколы» пока нет. Тем не менее для рынка это безусловный успех.

До этого случая мы не знали об инструменте ОРВ. Думаю, как и большинство моих коллег. Предприниматели погружены в свою работу и не имеют возможности отслеживать все законопроекты на всех уровнях. Но этот механизм отработал замечательно, показал себя эффективной формой взаимодействия с властью. Так что в будущем мы готовы прибегать к этому формату, если появятся новые инициативы, затрагивающие туристический бизнес. Но думаю, помощь юристов, профессиональных консультантов при этом нужна, чтобы наши предложения были корректными и конструктивно воспринимались теми, кто разрабатывает проекты законов.